ALIMENTATIE EN DE F(R)ICTIE VAN DE TOESLAGEN

16 februari 2018 Hedy Bollen

De toeslagenfictie

Alles went, zeggen ze, als het maar lang genoeg duurt. Toch is dat niet altijd zo, sommige dingen blijven schuren.

Neem de regel dat huur- en zorgtoeslag niét meetellen bij het berekenen van de behoefte bij partneralimentatie. Ergens in de vorige eeuw besloot ons hoogste rechtscollege dat het zo moest [i]. Dus wordt het zo gedaan, intussen al 23 jaar, en zijn de rekenprogramma’s erop ingesteld.

En toch … dat schurende gevoel.

Ik denk dat elke advocaat die alimentatiezaken doet, het wel herkent: tegenover je zit een cliënt – meestal een man – die niet begrijpt dat de toeslagen die zijn ex ontvangt, worden weggegumd bij het berekenen van partneralimentatie.

Niet vanzelfsprekend

Dat deze toeslagenfictie inderdaad niet zo vanzelfsprekend is, bleek onlangs weer toen een gerechtshof – ongevraagd nog wel – de toeslagen wél meetelde als eigen inkomen van de vrouw [ii]. De zaak belandde bij de Hoge Raad. De die volstond met herhalen wat hij 23 jaar geleden ook zei: nee, zo moet dat niet.

De Hoge Raad overwoog (HR 22-12-2017, ECLI:NL:HR:2017:3266, r.o. 3.3.2): “De klacht is gegrond. Bij huur- en zorgtoeslag is sprake van een overheidsbijdrage van aanvullende aard, waarvan het karakter meebrengt dat die bijdrage buiten beschouwing moet blijven bij het vaststellen van de behoefte van de alimentatiegerechtigde aan een uitkering tot levensonderhoud op de voet van art. 1:157 BW (zie HR 7 juli 2017, ECLI:NL:HR:2017:1273, NJ 2017/303, rov. 3.4.2 en HR 27 januari 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1632, NJ 1995/291.)”

Maar waarom? Hoe kan het dat toeslagen aan de kant van de ontvanger niét en aan de kant van de betaler wél meetellen als inkomen?

Toeslagen, wat zijn dat?

Mensen met een relatief laag inkomen en vermogen hebben recht op een bijdrage van de overheid in de kosten van huren (huurtoeslag), de zorgverzekering (zorgtoeslag) en de kinderen (o.a. kindgebonden budget). Toeslagen zijn gerelateerd aan het inkomen: hoe meer iemand verdient, hoe lager de toeslag. Boven een bepaald inkomen is er geen recht meer op een toeslag. Die grens verschilt per toeslagsoort. Er gelden ook vermogensgrenzen.

In dit blog kijk ik naar de huur- en zorgtoeslag. Het kindgebonden budget kent sinds kort een vergelijkbare problematiek, lees het blog Alimentatie, minidrama in vogelvlucht.

Toeslagen van de alimentatieontvanger

Drieëntwintig jaar geleden moest de Hoge Raad beslissen over de vraag of de huurtoeslag meetelde als inkomen van degene die aanspraak maakt op partneralimentatie. Een ‘ja’ leek best logisch: toeslagen verhogen immers het inkomen en verlagen zodoende de behoefte aan alimentatie.

Maar de Hoge Raad zei: nee, zo moet dat niet.

De kern van de motivering is eenvoudig. Toeslagen zijn inkomensafhankelijk en bedoeld om dat inkomen aan te vullen. Partneralimentatie is een vorm van inkomen en telt dus mee bij de aanspraak op toeslagen [iii]. Hoe hoger dus de partneralimentatie, hoe lager de toeslag. En omdat toeslagen subsidiair zijn – ze zijn bedoeld om het inkomen zo nodig aan te vullen – is het niet de bedoeling dat de overheid opdraait voor kosten die ook door de alimentatiebetaler kunnen worden. Dit doel bereik je door de partneralimentatie te berekenen zonder rekening te houden met toeslagen.

Oké, de achterliggende gedachte snap ik.

Maar omdat je iets weg gumt wat er soms wel is – het recht op een toeslag – kun je uitkomsten krijgen die voor ons gevoel niet kloppen. Dat zijn de gevallen waar door  de ontvangst van partneralimentatie volledig in de behoefte wordt voorzien en waar – zou je de toeslagen wél meetellen – het recht op alimentatie dus direct zou dalen. En omdat een daling van de alimentatie niet 1-op-1 is gekoppeld aan een hogere aanspraak op toeslagen, kan het voorkomen dat bij die lagere partneralimentatie de aanspraak op toeslagen gelijk blijft of maar een klein beetje stijgt.

Voorbeeld 1: Piet en Marie

Een voorbeeld op basis van de Trema-normen. Piet en Marie – dertigers – zijn dit jaar gescheiden. Ze hebben één kind dat na de scheiding bij Marie is gaan wonen. Piet heeft voor en na de scheiding een jaarinkomen van € 33.000 bruto. Marie werkt parttime, tijdens het huwelijk verdiende ze € 10.000 per jaar. In de aanloop naar de scheiding heeft ze haar uren kunnen uitbreiden; ze verdient nu € 15.000 bruto per jaar. Ze krijgt als alleenstaande ouder een maandelijks kindgebonden budget van € 354.  Bij een zorgkorting van 25% moet Piet € 205 per maand kinderalimentatie betalen.

Daarnaast heeft hij nog een beetje ruimte voor partneralimentatie. Marie heeft een huurwoning gevonden en betaalt € 600 huur per maand. Piet heeft de echtelijke woning met de hypotheek van € 200.000 overgenomen; zijn bruto rentelasten zijn € 666 per maand. Beiden betalen € 135 zorgpremie per maand. We gaan rekenen met de hofnorm – de bruto behoefte van Marie is dan € 664,– per maand. We houden geen rekening met toeslagen aan de kant van Marie. De partneralimentatie komt dan uit op € 240,– bruto per maand, dat is wat Piet maximaal kan betalen.

Maar … in werkelijkheid krijgt Marie bij deze partneralimentatie wel degelijk huur- en zorgtoeslag, te weten € 309 resp. € 94 maand. Zou je deze meetellen als eigen inkomen bij Marie en de partneralimentatie opnieuw berekenen (het zgn. lussen), dan wordt de alimentatie nul – de toeslagen dekken hier de volledige behoefte – terwijl Marie’s aanspraak op toeslagen gelijk blijft! Bij Piet zie je dat zijn zorgtoeslag (die aan zijn kant wel meetelt, zie hierna) zo’n € 30,– lager zou worden als hij geen alimentatie zou betalen, maar dat verlies is veel kleiner dan de alimentatie‘winst’.

Piet vindt het niet eerlijk. En dat begrijp ik wel. Zéker als je bedenkt dat Marie een kindgebonden budget van € 354,– per maand ontvangt, terwijl haar eigen aandeel in de kosten van de kinderen € 114,– per maand bedraagt en ook dit surplus niét meetelt als inkomen aan de kant van Marie (zie Hoge Raad 7 juli 2017, ECLI:NL:HR:2017:1273).

Voorbeeld 2: Bas en Ingrid

Nog een voorbeeld. Bas en Ingrid zijn een paar jaar geleden gescheiden. Ze hebben drie kinderen die intussen 13, 15 en 17 jaar zijn. Bas had destijds een inkomen van € 45.000 bruto per jaar. Ingrid zorgde voor de kinderen. Bas heeft een promotie gemaakt en verdient nu € 55.000 per jaar. Ingrid is parttime gaan werken en verdient nu € 16.000 per jaar. Ze krijgt een kindgebonden budget van € 534,– per maand. Eenmaal per twee weken zijn de kinderen een weekend bij Bas. Hij moet dan een kinderalimentatie betalen van € 495,– per maand.

Ook hier heeft Bas nog een beetje ruimte voor partneralimentatie. Ingrid huurt een woning voor € 700,– per maand. Piet heeft een eigen huis en betaalt voor de hypotheek € 800,– rente en € 200,– aflossing per maand. Beiden betalen € 135,– zorgpremie per maand. De bruto behoefte van Ingrid op basis van de hofnorm is € 323,–. Als we zonder toeslagen aan de kant van Ingrid rekenen, komt de partneralimentatie uit op € 319,– bruto per maand. Maar Ingrid krijgt wel degelijk toeslagen, namelijk € 337,– huurtoeslag en € 94,– zorgtoeslag.  Tel je deze wel mee als inkomen van Ingrid, komt de partneralimentatie uit op nul en ook hier heeft dat géén invloed op Ingrids aanspraak op toeslagen.

De pijn qua kindgebonden budget is in dit geval nog een stukje groter. Ingrid krijgt € 534,– kgb per maand terwijl haar eigen aandeel in de kosten van de kinderen € 148,– is: een surplus van maar liefst bijna vierhonderd euro dat niet meetelt als inkomen.

Hieronder [iv] staan de berekeningen voor Piet/Marie en Bas/Ingrid, gemaakt met het alimentatierekenprogramma Split-online.

Een voorbeeld uit de praktijk

Dat ook de praktijk niet altijd Hoge Raad-proof werkt, laat de uitspraak Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 29-10-2015, ECLI:NL:GHSHE:2015:4355 (r.o. 3.6.3) zien. Alweer een gerechtshof dat de toeslagen van de vrouw gewoon meetelde waardoor de alimentatie op nul uitkwam.

“Het hof constateert evenwel dat de vrouw in haar behoeftelijstje geen rekening heeft gehouden met de bedragen die zij aan toeslagen ontvangt. Uit de voorschotbeschikking toeslagen 2015 blijkt dat aan de vrouw een zorgtoeslag is toegekend van € 942,= per jaar (€ 78,50 per maand) en een huurtoeslag van € 3.173,= per jaar (€ 264,= per maand). Zoals ter zitting met partijen besproken, dienen de toeslagen die de vrouw ontvangt – omgerekend gemiddeld € 343,= per maand – in mindering te worden gebracht op haar behoefte, hetgeen tot gevolg heeft dat de behoefte van de vrouw volledig wordt gedekt door haar eigen inkomsten en de toeslagen die zij ontvangt.” 

Wat hier gebeurt gaat een stap verder dan de berekeningen in de fictieve voorbeelden. Hier worden de toeslagen zónder alimentatie als startpunt genomen. In de voorbeelden hierboven is het omgekeerd, daar is de alimentatie zonder toeslagen uitgangspunt en wordt er vervolgens gelust. Voor de uitkomst kan dat uiteraard (een groot) verschil maken.

Toeslagen van de alimentatiebetaler

Toeslagen die de alimentatiebetaler zelf ontvangt, tellen wél mee bij het berekenen van diens draagkracht, zie HR 07-07-2017, ECLI:NL:HR:2017:1273, r.o. 3.4.3 laatste zin.

“In zoverre onderscheidt het kindgebonden budget zich van bijvoorbeeld huurtoeslag (ten aanzien waarvan de Hoge Raad in zijn beschikking van 27 januari 1995 heeft overwogen dat dit bij de alimentatieplichtige tot het inkomen dient te worden gerekend) (…)”

Maar is dat niet gek? Strookt dat wel met het uitgangspunt van de Hoge Raad dat de overheid zo min mogelijk moet betalen? Ook hier geldt immers dat er sprake is van elkaar wederzijds beïnvloedende variabelen: hoe hoger de partneralimentatie, hoe lager het inkomen, hoe hoger de aanspraak op toeslagen etc.

Weer een getallenvoorbeeld. Jan en Anne zijn een paar jaar geleden gescheiden, hun kinderen zijn het huis uit. Jan verdient beneden modaal, zo’n € 26.000,– per jaar. Anne had tijdens het huwelijk een kleine parttime baan (€ 6.000,– per jaar) en heeft nu twee parttime banen (in totaal € 15.000,– bruto per jaar).  Na de scheiding wonen ze allebei gehuurd. Jan betaalt € 650,– en Anne € 500,– huur per maand. Een berekening laat zien dat Jan volledig in de behoefte van Anne (€ 551,–  bruto per maand) kan voorzien, indien hij € 239,- huurtoeslag en € 94,–  zorgtoeslag per maand ontvangt. Anders gezegd: doordat Jan partneralimentatie betaalt, krijgt hij recht op toeslagen, terwijl die toeslagen op hun beurt zijn meegeteld voor het berekenden van de alimentatie (kip-ei). Anne zelf krijgt ook toeslagen, nl. € 88 huurtoeslag en € 82 zorgtoeslag, maar aan haar kant tellen die dus niet als inkomen.

Als je eventuele toeslagen van Jan niét zou meetellen bij het berekenen van de partneralimentatie, krijg je een ander plaatje. De alimentatie komt dan lager uit, op € 257,– bruto per maand, Jan heeft geen recht op huurtoeslag en slechts op € 67,– zorgtoeslag. Per saldo gaat Jan er bij deze methode dus netto op achteruit. Hetzelfde geldt voor Anne, zij krijgt weliswaar wat meer toeslagen maar het verlies aan alimentatie is groter.

Het is dus de overheid die bij de eerste methode de verliezer is: Jan en Anne krijgen in die situatie samen ca. € 150 per maand méér aan toeslagen dan wanneer de alimentatie zou berekenen zonder toeslagen aan Jans kant.

Een situatie als deze zal in de praktijk misschien niet vaak voorkomen, maar illustreert wel dat de beslissing van de Hoge Raad tot merkwaardige gevolgen kan leiden.

Hieronder [v] staan de berekeningen voor Jan en Anne.

De omvang van het probleem

Wanneer kan de fictie van de huur- en zorgtoeslag nou echt tot frictie leiden zoals bij Piet/Marie en Bas/Ingrid? In elk geval daar waar de draagkracht en behoefte ongeveer gelijk zijn. Hoe vaak dat in de praktijk voorkomt? Niet heel vaak, denk ik. Vermoedelijk zal in verreweg de meeste situaties de behoefte (veel) groter zijn dan draagkracht zodat het niet uitmaakt of je de toeslagen van de ontvanger wel of niet meetelt; de draagkracht begrenst dan de alimentatie. En soms zal de alimentatie het inkomen van de ontvanger zodanig ophogen, dat de aanspraak op toeslagen volledig verdwijnt.

Sèc kijkend naar de huur- en zorgtoeslag zal de ‘pijn’ dus wel meevallen. Maar dat wordt anders wanneer er daarnaast een behoorlijk surplus aan kindgebonden budget is. Er kan dan zomaar sprake zijn van in totaal zo’n € 600,– aan netto inkomen dat buiten de berekening wordt gelaten. Meer kans op frictie dus.

Jus

Voor de huur- en zorgtoeslag is er aan het einde van de streep een doekje voor het bloeden: deze tellen bij de jusvergelijking wél aan beide kanten mee, zodat de alimentatieontvanger uiteindelijk niet meer te besteden heeft dan de betaler. Zo gaat dat tenminste in de praktijk. Een uitspraak van de Hoge Raad waarin klip-en-klaar staat dat deze toeslagen mogen meetellen bij de jus, is er echter niet.

Dat is anders bij het kindgebonden budget: dat mag van de Hoge Raad niet mag meetellen bij de jus, omdat het volledig aan de kinderen ten goede moet komen en niet – via de jusverdeling – toch indirect aan de andere ouder[vi]. Voor de huur- en zorgtoeslag gaat dit argument m.i. niet op: daar kan een stukje toeslag van de alimentatiebetaler – via de jus of gewoon via de draagkrachtberekening – bij de ontvanger terecht komen. Dat ligt besloten in het uitgangspunt dat deze toeslagen meetellen bij het inkomen van de alimentatieplichtige. Ik zie geen reden waarom zou dat vice versa dan niet mogen. Blijft wel het principiële punt dat bij de jus gelust moet worden, wat in conflict kan komen met het uitgangspunt dat een lagere partneralimentatie niet mag leiden tot hogere toeslagen.

Eenmaal lussen?

De voorbeelden Piet/Marie en Bas/Ingrid laten zien dat een lusberekening kan leiden tot een lagere partneralimentatie, terwijl de toeslagen gelijk blijven. Je zou dus standaard tenminste één lusberekening kunnen uitvoeren. Je berekent eerst de alimentatie zonder rekening te houden met toeslagen (je kunt dat met het kgb ook doen). Vervolgens verlaag je de behoefte met de toeslagen die bij de berekende alimentatie horen. Als daardoor de alimentatie lager wordt, kijk je welke toeslagen bij dat lagere bedrag horen. Als vervolgens de aanspraak op toeslagen niet of nauwelijks wijzigt, is er geen argument meer om deze niet mee te tellen. De overheid komt immers niks tekort.

Of is dat te kort door de bocht, te casuïstisch? Is een situatie waarin toeslagen soms wel en soms niet meetellen niet ook ongewenst? En wat doe je wanneer de ene toeslag ongewijzigd blijft en de ander een stukje stijgt? En maken we het dan nóg ingewikkelder dan het al is?

De aloude conclusie dan maar? Dat het perfect rechtvaardige systeem niet bestaat? Dat schuurmomenten blijven.

Leven is schuren. Maar alimentatie-rekenen is ook maatwerk. Als ik Piets of Bas advocaat was zou ik beslist eens proberen … 🙂


Met dank aan Hanneke Moons en Albert Rozendal voor het meelezen en -denken.

Met dank aan Maarten de Mol van Otterloo die mij erop wees dat de berekeningen bij de eerdere versie van dit blog enkele fouten bevatten.

 

[i] HR 27-01-1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1632, NJ 1995/291 (niet gepubliceerd op Rechtspraak.nl)

[ii] ECLI:NL:GHARL:2017:267

[iii] Kinderalimentatie is geen inkomen in de zin van de wet en heeft daarom geen invloed op de aanspraak op toeslagen. De toeslagen kunnen daar dus wel meetellen.

[iv] Piet en Marie 1 Piet_-_Marie_-_pal_zonder_T_; Piet en Marie 2 Piet_-_Marie_-_pal_met_T_; Bas en Ingrid 1 Bas_-_Ingrid_-_zonder_T; Bas en Ingrid 2 Bas_-_Ingrid_-_met_T.

[v] Jan en Anne 1 Jan_-_Anne_-_met_T_jan_zonder_T_anne; Jan en Anne 2 Jan_-_Anne_-_zonder_T_jan_zonder_T_anne_.

[vi] Zie de uitspraak van het Hof Den Haag van 6 december 2017 na de prejudiciële vraag aan de Hoge Raad.